Unklare Rechtslage bei Postfinance

Ein Gutachten von 2006 hält die Umwandlung von Postfinance in eine Bank für verfassungswidrig. Juristen halten die Argumente weiterhin für gültig, das Uvek sieht die Lage heute anders.

Die zuständige Bundesrätin Doris Leuthard hatte sich noch im Frühling gegen eine Postbank ausgesprochen. Foto: Antony Anex (Keystone)

Die zuständige Bundesrätin Doris Leuthard hatte sich noch im Frühling gegen eine Postbank ausgesprochen. Foto: Antony Anex (Keystone)

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Der Bundesrat hat mit seinem Vorstoss, die staatliche Post­finance zu einer Vollbank machen zu wollen, eine politische Bombe gezündet. Politiker von rechts und links sowie die verschiedenen Bankenvereinigungen kritisieren das Vorhaben. Fraglich ist dabei nicht nur, ob Postfinance in den Hypothekenmarkt einsteigen soll. Fraglich ist sogar auch, ob der Bundesrat Postfinance per Gesetzesänderung überhaupt zur Vollbank machen darf.

Die Antwort ist nein: Zu diesem Schluss kommt zumindest ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz, und damit ausgerechnet einer dem Bundesrat unterstellten Behörde. «Der Bund brauchte aufgrund der bundesstaatlichen Kompetenzaufteilung und aufgrund des Grundsatzes der staatsfreien Wirtschaft eine Verfassungsgrundlage, um eine Postbank zu betreiben», heisst es in dem Papier aus dem Jahr 2006. Im Klartext: Damit Postfinance eine Vollbank werden darf, muss zuerst die Verfassung geändert werden.

Das Uvek widerspricht

«Das Gutachten mag von 2006 sein, die Verfassungsbestimmungen, auf die es sich abstützt, sind aber unverändert», sagt ­Peter Hettich, Professor für ­Wirtschaftsrecht der Universität St. Gallen. «Daher gilt nach wie vor, dass der Bund die Verfassung ändern muss, wenn er Postfinance zu einer vollwertigen Bank ausbauen will», sagt er.

Das zuständige Departement Uvek widerspricht: Seit 2006 habe sich die Ausgangslage verändert. «So hat das Bundesgericht 2012 entschieden, dass eine gesetzliche Grundlage (statt Verfassungsgrundlage) für eine unternehmerische Tätigkeit des Staates ausreichen würde, sofern der Gesetzgeber ein öffentliches Interesse bejaht.»

Hier widerspricht wiederum Wirtschaftsjurist Hettich: Das Urteil sei im Fall Postfinance so nicht anwendbar. Denn beim Fall aus dem Jahr 2012 ging es um die Frage, ob die Glarner Gebäudeversicherung in den Markt für Privatversicherer eintreten dürfe. Sprich, im Zentrum standen die wirtschaftlichen Aktivitäten eines Kantons, nicht des Bundes.

«Der Bund muss die Verfassung ändern, wenn er Postfinance zu einer vollwertigen Bank ausbauen will.»Peter Hettich, Professor für ­Wirtschaftsrecht

Laut Hettich würde aber die Verfassung den Kantonen grundsätzlich mehr Freiheiten einräumen als dem Bund. Auch das Gutachten des Bundesamtes für Justiz verweist darauf, dass die Kantone keine Verfassungsgrundlage dafür benötigen, eine Kantonalbank zu betreiben.

So ganz sicher scheinen sich die Juristen des Uvek nicht zu sein: «Die Frage der Verfassungsmässigkeit der Kreditvergabe durch Postfinance wird bei der Ausarbeitung der Vernehmlassungsvorlage weiter vertieft», schreibt das Uvek. Wenn aber die Rechtslage so klar ist, brauchte es wohl keine vertieften Abklärungen mehr.

Die Argumentation im Gutachten der Experten des Bundesamtes ist auch für Nichtjuristen nachvollziehbar. So regelt Artikel 3 der Bundesverfassung, dass der Bund für jede Art des Tätigwerdens einer Verfassungsgrundlage bedürfe. Da Post und Postfinance dem Bund gehören, gilt das auch für diese Staatsunternehmen. Sprich: Will der Bund via Post eine Vollbank ­betreiben, so muss dies durch einen Verfassungsauftrag gedeckt sein.

Bankgeschäfte durch Artikel nicht gedeckt

Und genau den gibt es laut Gutachten in der Verfassung nicht. Den Auftrag für eine staatliche Post regelt die Verfassung in Artikel 92: «Das Post- und Fernmeldewesen ist Sache des Bundes», heisst es da. Welche Dienste genau als «Post- und Fermeldewesen» zählen, dazu schweigt sich die Verfassung ­allerdings aus. Das Gutachten führt nun mehrere Auslegungen durch, die vereinfacht gesagt alle darin münden, dass der Oberbegriff «Post- und Fernmeldewesen» keine Bankdienste wie Kredite umfassen. Auch die Literatur zu dieser Frage sei eindeutig: Bankgeschäfte seien durch diesen Artikel nicht gedeckt.

Der Streit um den Leistungsauftrag der Post ist alt, wie auch das Datum des Gutachtens belegt. Schon 2001 hatte der Bundesrat im Zuge der Debatte um die Privatisierung der Swisscom auch einen Vorstoss unternommen, den Finanzarm der Post zu einer Vollbank auszubauen. Und scheiterte.

Mit Banktochter Postnetz finanzieren

Fünf Jahre später unternahm der damalige Chef des Uvek, Bundesrat Moritz Leuenberger, einen neuen Anlauf. Damals ging es um Umwandlung der Post in eine AG und die Liberalisierung des Postmarktes. Die Idee: Mit einer eigenen Banktochter sollte die Post weiterhin genug Geld verdienen, um das Postnetz zu finanzieren, falls eines Tages das Briefmonopol vollständig fallen sollte.

Dieser Gedanke der Quersubventionierung steckt nun erneut hinter dem Vorstoss, die Post­finance zu einer Vollbank auszubauen. Denn ohne neue Gewinnquelle drohe Postfinance als Dividendenzahler für den Mutterkonzern auszufallen, warnte der Bundesrat. «Die Finanzierung der Grundversorgung wird erschwert», so die Regierung. Abseits von juristischen Überlegungen halten viele Ökonomen schon diesen Grundgedanken der Quersubventionierung für falsch. Daher sei die bessere Lösung die Privatisierung, meint auch Wirtschafts­jurist Hettich.

(Tages-Anzeiger)

Erstellt: 06.09.2018, 22:20 Uhr

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Der Entscheid des Bundesrats, dass die Post-Tochtergesellschaft Postfinance künftig auch Kredite und Hypotheken soll vergeben können, sei für ihn zwar überraschend gekommen, sagte Hurni. Das Thema sei aber schon lange auf dem Tisch gelegen. «Natürlich begrüssen wir den Beschluss des Bundesrats sehr.» Es sei jedoch ein langer Weg, den die Landesregierung eingeschlagen habe. Denn: «Das letzte Wort hat das Parlament», so Hurni. (met)

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