«Viele glauben, dass wir unseren Reichtum allein erarbeitet haben»

Interview

Die SVP will die Bundesverfassung kategorisch über internationales Recht stellen. Völkerrechtsprofessor Oliver Diggelmann erklärt, woher der neue Unmut über fremde Richter kommt – und was nun auf dem Spiel steht.

Sieht die Souveränität der Schweiz in Gefahr: Christoph Blocher an der Medienkonferenz zur Lancierung der neuesten Initiative der SVP.

Sieht die Souveränität der Schweiz in Gefahr: Christoph Blocher an der Medienkonferenz zur Lancierung der neuesten Initiative der SVP.

Felix Schindler@f_schindler

Die SVP will Konflikte wie denjenigen zwischen der Durchsetzungsinitiative und dem Völkerrecht lösen, indem sie Schweizer Recht über internationales Recht stellt. Wie gross ist dieser Konflikt tatsächlich?
Richtig an der Diagnose der SVP ist, dass der Spielraum der Staaten für autonome Politikgestaltung durch die Zunahme völkerrechtlicher Verträge kleiner geworden ist. Ich will Ihnen ein Beispiel geben: Wir sind bei der WTO dabei und müssen uns bei der Vergabe öffentlicher Aufträge an deren Regeln halten, dafür haben Schweizer Unternehmen im Ausland mehr Chancen. Ich könnte Ihnen unzählige Beispiele dieser Art nennen. Wenn wir nun etwas in die Verfassung schreiben, was mit diesen völkerrechtlichen Bindungen unvereinbar ist, haben wir einen Konflikt. Je mehr wir international eingebunden sind, umso grösser ist der potenzielle Konflikt.

Überwiegen die Vorteile dieser Bindungen?
Wir handeln uns für die Vorteile auch Nachteile ein. Es ist nicht klug, das zu verharmlosen. Wir können völkerrechtliche Verträge – anders als Gesetze – nicht einfach ändern, denn es sind immer Partner beteiligt. Oft wollen die nichts ändern. Denken Sie an die Personenfreizügigkeit. Völkerrechtliche Bindungen bedeuten tatsächlich eine gewisse Immobilisierung der Politik, das ist der Preis für die Kooperation mit anderen. Eine andere Frage ist, ob der Rückzug von solchen Bindungen die richtige Therapie bei dieser Diagnose ist. Ich meine nein. Angesichts der rechtlichen und politischen Folgen sollten wir versuchen, die bestehenden Spielräume möglichst clever zu nutzen.

Haben ausländische Richter in der Schweiz mehr zu sagen als unsere eigenen?
So kann man das auf keinen Fall sagen. Es ist gleich in doppelter Hinsicht eine polemische Zuspitzung. Zum einen entscheiden in der Schweiz ausser in ganz wenigen Fällen nur Schweizer Gerichte. Die Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), den die Initianten im Visier haben, bekommen viel Aufmerksamkeit und sind teilweise diskutabel. Doch dass er in die Schweizer Rechtsordnung eingreift, ist die absolute Ausnahme. Zum anderen ist der EGMR ja nicht ein Gericht eines anderen Staates. Es ist ein Organ einer internationalen Organisation, bei der wir mitmachen. Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ist ihr wichtigstes Instrument, das zur Sicherung von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Europa geschaffen wurde.

Schon Monate vor der Lancierung der Initiative ist ungewöhnlich grosser Widerstand erwachsen. Wie radikal ist die Forderung, die Verfassung über internationales Recht zu stellen?
Ich halte es für falsch, dieser Initiative von vornherein das Etikett radikal anzuheften. Wenn Sie nur den Text anschauen, dann ist der nicht radikal oder extrem. Er sagt Dinge, die Sie ähnlich ex- oder implizit auch in anderen Verfassungen finden. Dass eine Verfassung dem Völkerrecht nicht generell Verfassungsrang einräumt, ist nicht aufregend, solange der Staat selbst dafür sorgt, dass er seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen nachkommt. Das Problem ist anders gelagert.

Nämlich?
Das Problem zeigt sich, wenn man nach der Rolle der Bundesverfassung im Schweizer Politikalltag fragt. Verfassungen sind von ihrer Grundidee her ein Rahmen für die Politik und Gesetzgebung. Sie enthalten das Grundsätzliche und sind der Alltagsdisposition entzogen. Das schafft Verlässlichkeit und Berechenbarkeit. Die US-Verfassung wurde seit 1789 nur 27-mal geändert. In der Schweiz ist die Verfassung auch ein Instrument der punktuellen Alltagspolitik. Sie können inhaltlich begrenzten Alltagsanliegen mit der Volksinitiative den gleichen Rang wie dem Politikrahmen verschaffen, indem Sie sie in die Verfassung schreiben. Wenn Sie nun der Bundesverfassung kategorisch Vorrang geben, verschaffen Sie auch punktuellen Alltagsanliegen Vorrang vor internationalen Bindungen. Das ist sehr bemerkenswert und heikel.

Dass das Volk die Verfassung ändern kann, gehört zum Wesen der Schweizer Politik.
Ja, dass wir nur wenige Schranken für die Volksinitiative haben, ist Ausdruck eines grossen Vertrauens in die Bevölkerung. Ein solches System ist nicht ohne Wagnis, weil man mit knappen Mehrheiten auch grossen Schaden anrichten kann. Bisher ist es wegen der politischen Reife der Bevölkerung recht gut gegangen. Niemand garantiert uns aber, dass das immer so sein wird. Die Bereitschaft, für Partikularanliegen an die Grenze zu gehen, hat zugenommen.

Was wäre die unmittelbarste Folge der Annahme der Initiative?
Das ist schwierig zu sagen. Die Initiative verlangt Anpassung oder nötigenfalls Kündigung bei einem Widerspruch zwischen Verfassung und völkerrechtlichem Vertrag. Wann aber liegt ein Widerspruch vor, wie gross muss er sein? Diese Fragen wären zuerst zu klären. Eine Kündigung der EMRK könnte die Folge sein. Politisch wäre das nicht klug. Es wäre ein Affront gegenüber denjenigen, die diese Institution aufgebaut und zur Stabilisierung Europas beigetragen haben, von der wir mitprofitieren. Wir sollten nicht vergessen, dass wir als Kleinstaat und ökonomische Mittelmacht auf Freunde angewiesen sind. Dafür lohnt es sich meiner Meinung nach, ein paar Urteile mitzutragen, die man selbst vielleicht anders gefällt hätte.

Einige Urteile des EGMR haben in der Schweiz für hohe Wellen gesorgt. Ist da etwas Widerstand nicht angebracht?
Das derzeit zur Ratifizierung aufgelegte Zusatzprotokoll Nr. 15 hat zum Zweck, dass der EGMR die Spielräume der Staaten stärker respektiert. Das geht in die Richtung.

Die SVP moniert ferner, die Richter des EGMR seien nicht demokratisch gewählt und würden keiner Kontrolle unterstehen. Wie ist der EGMR legitimiert?
Schauen Sie, der EGMR ist ein Organ einer internationalen Organisation. Dieses leitet seine Legitimation von den Staaten ab, die es schaffen. Zu sagen, EGMR-Richter seien demokratisch nicht legitimiert, ist daher mindestens polemisch, eher gar falsch. Richtig aber ist, dass das Wahlprozedere heikle Seiten aufweist. Die Staaten schlagen drei Kandidaten vor, die Auswahl liegt dann beim Hauptorgan des Europarates, der parlamentarischen Versammlung. Da ist es schon vorgekommen, dass insbesondere aus nicht so gefestigten Demokratien Richter vorgeschlagen wurden, die nicht dem richterlichen Idealbild entsprechen, um es vorsichtig zu formulieren.

Die SVP sieht die Souveränität der Schweiz in Gefahr. Woher kommt eigentlich die Unantastbarkeit dieses Begriffs?
Vereinfacht gesagt: Im Begriff des Souveräns steckt eine Art Überbleibsel aus vorsäkularen Zeiten, die Vorstellung vom Souverän als einem höheren Wesen, das sich offenbart. Denken Sie an die Formel nach jeder Abstimmung: Der Souverän hat gesprochen. Da spasst man nicht. Der Begriff übt seit dem 16. Jahrhundert grosse und bis heute anhaltende Anziehungskraft aus, weil er hilft, eine politische Gemeinschaft als Einheit zu begreifen. Es ist tatsächlich so, dass die internationale Einbindung der mitschwingenden Idee unbeschränkter autonomer Gestaltung zuwiderläuft. Die Frage ist aber, ob es in der heutigen Welt eine reale Alternative zu intensiver kooperativer Problemlösung via Völkerrecht gibt. Ich meine nein.

Welche Rolle spielt Souveränität in unserem Staatsverständnis, während die Welt immer vernetzter wird?
Die Konzepte der Souveränität und der Nation stiften in einer säkularen Welt, in der die Religion verblasst ist, Orientierung in politischen Fragen. Man darf bei aller Kritik an der Überstrapazierung des Souveränitätsbegriffs nicht vergessen, dass der souveräne Nationalstaat historisch zumindest in unserem Kulturkreis eine sehr leistungsfähige Organisationsform war und zu grossen Teilen noch immer ist. Denken Sie an die Leistung moderner Sozialstaatlichkeit. Sie müssen den reichen Schaffhauser davon überzeugen, einen armen Tessiner mitzufinanzieren, und zwar so, dass er das für eine gute Sache hält. Das ist eine Leistung des souveränen Nationalstaates. Aber das Denken darf hier nicht aufhören. Heute kann man viele politische Probleme nicht mehr allein innerhalb der nationalstaatlichen Grenzen lösen. Staatsräume und Problemlösungsräume fallen stärker auseinander als früher. Wie will ein Staat allein etwa das Problem der Internetkriminalität lösen?

Was hat uns das Völkerrecht bisher gebracht?
Denken Sie an die Stabilität Europas in den letzten 70 Jahren. Sie entstand auf völkerrechtlicher Grundlage und schuf Rahmenbedingungen, die wesentliche Voraussetzungen unseres Wohlstands waren und sind. Das Völkerrecht ermöglicht uns, via bilaterale Verträge am europäischen Binnenmarkt teilzuhaben und Freihandelsabkommen mit vielen Staaten zu schliessen. Es trägt, bei allen Krisen und Mängeln, die es gibt, insgesamt zu Stabilität in den internationalen Beziehungen bei. Vergessen wir aus Schweizer Sicht auch nicht, dass das Völkerrecht den Status des Neutralen kennt, an dem wir hängen. Das Völkerrecht verschafft ihm rechtliche Anerkennung. Kleine Staaten haben ein genuines Interesse an der Respektierung des Völkerrechts und an seinem Ansehen, da die Alternative die Herrschaft der Mächtigen ist.

Was ist geschehen, dass der Begriff des Völkerrechts in der Schweiz als problematisch wahrgenommen wird?
Ich glaube, uns fehlt etwas das Bewusstsein dafür, wie abhängig und verletzlich wir sind. Viele scheinen davon überzeugt zu sein, dass wir unseren Reichtum allein erarbeitet haben und dass es uns dann am besten geht, wenn wir uns mit keinem Dritten einlassen. Ich glaube, wir würden anders denken, wenn wir eigene Erinnerungen an Kriegserfahrungen, an gefallene Grossväter oder Unterdrückung wie in Osteuropa hätten. Es ist zwar ein Glück, dass uns das erspart geblieben ist, doch zugleich kann die Erfahrung der Verletzlichkeit klug machen. Selbstgefälligkeit jedenfalls ist auf Dauer kein guter Ratgeber. Ich hoffe es natürlich nicht, aber ich befürchte manchmal, dass es eine grössere Krisenerfahrung bräuchte, damit wir sehen, wie abwegig es politisch für einen Staat wie die Schweiz ist, wegen ein paar missliebiger Entscheide eine Errungenschaft wie die EMRK infrage zu stellen.

DerBund.ch/Newsnet

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