Wer ist zuständig für Aussenpolitik?

Der Bundesrat soll Kompetenzen bei Staatsverträgen ans Parlament und ans Volk verlieren. Die SVP ist dagegen.

Jahrzehntelang hatte der Bundesrat in der Aussenpolitik weitgehenden Handlungsspielraum: Bundespräsident Alain Berset und Aussenminister Ignazio Cassis bei einem Treffen mit einer Delegation aus Benin in Bern. (Mai 2018).

Jahrzehntelang hatte der Bundesrat in der Aussenpolitik weitgehenden Handlungsspielraum: Bundespräsident Alain Berset und Aussenminister Ignazio Cassis bei einem Treffen mit einer Delegation aus Benin in Bern. (Mai 2018).

(Bild: Keystone)

Claudia Blumer@claudia_blumer

Soll das Volk Aussenpolitik machen? Vor sechs Jahren lautete die Antwort klar Nein. Im Juni 2012 lehnten 75 Prozent der Stimmberechtigten die Auns-Initiative «Staatsverträge vors Volk» ab. Die Initiative hätte die Zahl der Abstimmungsvorlagen deutlich erhöht, auch Doppelbesteuerungsabkommen oder bilaterale Verträge über Zollbestimmungen wären an der Urne entschieden worden.

Am 25. November 2018 entscheiden die Stimmberechtigten ein weiteres Mal über mehr Mitsprache. Doch diesmal ist die Frage anders gelagert. Die Selbstbestimmungsinitiative (von der SVP, die mit der Auns zusammenarbeitet) will die Bundesverfassung über internationale Verträge stellen. Die Verfassung soll oberste Rechtsquelle sein; Verträge, die ihr widersprechen, sollen geändert oder gekündigt werden. Ausser, es handle sich um zwingendes Völkerrecht wie Verbot von Sklaverei und Folter. Hintergrund ist die Masseneinwanderungsinitiative: Die Zuwanderung wurde nicht begrenzt, weil dies die bilateralen Verträge verletzt hätte. Mit der Selbstbestimmungsinitiative hätte eine Verfassungsänderung künftig Vorrang vor dem Vertrag mit der EU.

Verwunderte Kommissionsmitglieder

Doch nicht nur die SVP ist aktiv, auch Parlament und Bundesrat wollen die Mitspracherechte der Stimmberechtigten und die demokratische Legitimation von Staatsverträgen stärken. Hier ist die SVP ironischerweise dagegen. Eine parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission (SPK) des Ständerats verlangt, dass das Parlament für die Genehmigung der Kündigung oder Änderung von wichtigen Staatsverträgen zuständig sein soll, und je nachdem das Volk. Heute sieht sich der Bundesrat als zuständig, was bei den Parlamentariern «Verwunderung ausgelöst» hat, wie die Kommission in ihrem Bericht schrieb. Sie initiierte deshalb die Gesetzesänderung. Am Donnerstag berät die SPK den Gesetzesentwurf und beschliesst das weitere Vorgehen.

Die Reaktionen auf den Gesetzesentwurf waren überwiegend positiv. Nur drei Vernehmlassungsteilnehmer lehnten ihn ab: Glarus, Thurgau und die SVP. Glarus befürchtet, dass die Zuständigkeiten des Bundesrats zu sehr relativiert werden könnten, der Thurgau fragt nach dem Mehrwert der Vorlage. Interessant ist der Widerstand der SVP. Denn wenn der Vorstoss auch nicht die Bundesverfassung zum Mass aller Dinge ernennt, müsste er in den Augen der Volkspartei doch mindestens ein Schritt in die richtige Richtung sein.

SVP-Nationalrat Hans-Ueli Vogt, geistiger Vater der Selbstbestimmungsinitiative, sagt, das Gesetz sei die falsche Antwort auf das Problem. «Wenn gesetzlich festgeschrieben wird, dass das Parlament über Vertragsänderungen oder -kündigungen entscheidet, dann ist das für das Volk ein Nachteil.» Vogt spricht das Beispiel der Masseneinwanderungsinitiative an: «Wenn das Volk die Verfassung ändert, soll das gelten – ohne dass das Parlament über die Folgen befinden muss.» Das Parlament beschliesse dann womöglich nicht das, was das Volk gewollt habe.

Um dieses Argument zu entkräften, hat die Kommission allerdings einen Passus ins Gesetz eingebaut: Wenn der Volkswille klar ist, dann soll die Verfassungsänderung durch den Bundesrat direkt umgesetzt werden. Wenn er nicht klar ist (etwa bei der Masseneinwanderungsinitiative: Wollte das Volk die Bilateralen notfalls kündigen?), braucht es einen Parlaments-, allenfalls einen Volksbeschluss. Letztlich ist die SVP auch deshalb gegen die parlamentarischen Vorstösse, weil es ihr Ziel ist, der eigenen Initiative zum Erfolg zu verhelfen.

«Bundesrat hängt an Prestige-Aufgabe»

Doch es gibt noch einen anderen Konflikt: Der Bundesrat gibt seine aussenpolitischen Kompetenzen nur ungern preis. Deshalb hat er sich vor Jahren in einer Interpellationsantwort auf den Standpunkt gestellt, er sei zuständig für die Kündigung von Staatsverträgen. Tatsächlich hatte der Bundesrat in der Aussenpolitik stets grossen Handlungsspielraum, nach jahrzehntelanger ungeschriebener Doktrin. In den vergangenen 20 Jahren hat sich das verändert. Mit der neuen Bundesverfassung und im Gleichschritt mit der Globalisierung und ihren Folgen wurde die Aussenpolitik politischer, weniger fokussiert auf wirtschaftliche Interessen. Gleichwohl handelt es sich um eine Prestige-Aufgabe, Verträge kündigen zu können. Eine Aufgabe, die der Bundesrat nun ans Parlament delegieren muss.

Mittlerweile hat der Bundesrat in dieser Frage eingelenkt, wie er vor Wochenfrist entschieden hat. Gut versteckt in seiner Stellungnahme zu einem ähnlichen Vorstoss von Andrea Caroni, Staatsrechtsspezialist und FDP-Ständerat aus Innerrhoden. Caroni hatte in einer Motion verlangt, dass Staatsverträge mit Verfassungscharakter obligatorisch dem Volk vorzulegen seien. Der Bundesrat gab die Vorlage Mitte August in die Vernehmlassung und sagte gleichzeitig, dass er auch mit der parlamentarischen Initiative der SPK einverstanden sei – mit einem Einwand. Nach Ansicht des Bundesrats genügt die Gesetzesänderung dafür nicht, es brauche eine Verfassungsänderung, schrieb die Regierung.

Wenn die SPK des Ständerats diese Woche in einer zweiten Runde den Gesetzesentwurf berät, wird es um diese Frage gehen: Braucht es eine Verfassungsänderung und damit eine Volksabstimmung? Das würde das Inkrafttreten um rund zwei Jahre verzögern. Es geht hier auch um einen Machtkampf zwischen dem Bundesrat beziehungsweise der Verwaltung und dem Parlament, wenn er sich nun auch an einer Marginalie entzündet. Er sei offen für beide Varianten, sagt Kommissionsmitglied Raphael Comte (FDP, NE). «Doch es stellt sich die Frage, ob es für die Definition von Zuständigkeiten wirklich eine Volksabstimmung braucht.»

DerBund.ch/Newsnet

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