Die Sperre der Konservativen

Die erleichterte Einbürgerung könnte am Ständemehr scheitern – nicht zum ersten Mal. Das dürfte die Debatte über das Vetorecht der Landkantone neu lancieren.

Die Stimme des Innerrhodners zählt 44-mal mehr als jene des Zürchers. Foto: Keystone

Die Stimme des Innerrhodners zählt 44-mal mehr als jene des Zürchers. Foto: Keystone

Alan Cassidy@A_Cassidy

Die wichtigste Auszeichnung für Schweizer Staatsrechtler und Politologen – das weiss jeder, der bei einem von ihnen studiert hat – ist der gepflegte Gastbeitrag in der NZZ. Unter Titeln mit sperrigen Substantiven gefallen sich die Professoren darin, über Vorzüge und Probleme des Staatswesens zu sinnieren. Ein beliebtes Thema ist dabei der Föderalismus – nach Volksabstimmungen etwa, die gerade ein besonderes Muster sichtbar gemacht haben.

Der eine oder andere Akademiker wird vielleicht schon nächste Woche einen neuen Beitrag aufsetzen können. Die Chancen stehen gut, dass die Abstimmung über die erleichterte Einbürgerung der dritten Generation am Sonntag eine Mehrheit findet. Aber eben nur eine Mehrheit bei den Stimmbürgern und nicht dort, worauf es ebenfalls ankommt: bei den Kantonen. Nötig ist das, weil mit der Vorlage die Verfassung geändert wird.

Eine Frage der Ideologie

Neunmal schon scheiterte eine Abstimmung am Ständemehr, und oft folgte darauf der Ruf nach einer Reform dieser Institution. Schon 1994 war es die erleichterte Einbürgerung, die dem Ständemehr zum Opfer fiel. Ansonsten waren es ganz unterschiedliche Themen: Vereinbarkeit von Familie und Beruf (2013), Kulturförderung (1994), Energiepolitik (1983), Konjunkturpolitik (1975), Bildungswesen (1973), Finanzpolitik (1970), Mieter- und Konsumentenschutz (1955) sowie Masse und Gewichte (1866).

Und doch gibt es eine Gemeinsamkeit: Immer traf es Vorlagen, die die Kompetenz des Bundes hätten ausbauen sollen. Das hat eine gewisse Logik, wenn man sich die Geschichte des Ständemehrs vor Augen führt: Die Gründer des Bundesstaats führten es ein als Zugeständnis an die katholisch-konservativen Kantone, die befürchten mussten, ständig von den grossen Kantonen des Mittellandes überstimmt zu werden. Eine «Sperre gegen den Zentralismus» nennt das der Zürcher Verfassungsrechtler Andreas Kley.

Verbunden war der vordergründige Kompetenzstreit aber oft mit weltanschaulichen Grundsatzfragen. Der Familienartikel vor vier Jahren? In den Augen vieler Gegner ein Versuch, der Landbevölkerung ein progressives Familienmodell aufzuzwingen. Die Abstimmung von 1973, mit der das Bildungswesen koordiniert werden sollte? Die Rückkehr des Schulvogts! Und auch jetzt wieder, bei den Einbürgerungen: Sicher geht es vielen Gegnern auch darum, Gemeinden und Kantonen alle Entscheidungsmacht zu überlassen. Aber was immer auch mitschwingt, ist die Frage, wer denn nun ein Schweizer ist und sein soll – und wer darüber entscheidet.

Man muss kein Gegner des Föderalismus sein, um heute am Ständemehr gewisse Zweifel anzubringen.

Man muss kein Gegner des Föderalismus sein, um heute am Ständemehr gewisse Zweifel anzubringen – weil es demokratiepolitische Verzerrungen mit sich bringt. Die Stimme eines Appenzell-Innerrhodners zählt 44-mal mehr als das Votum eines Zürchers. Die Staatsrechtler René Rhinow und Markus Schefer haben ausgerechnet, dass theoretisch 9 Prozent der Stimmberechtigten aus 11,5 kleinen Kantonen und Kantonen mit halber Standesstimme ausreichen würden, um ein Ständemehr zu verhindern.

Die Macht der Landkantone

Konkret ausgewirkt habe sich das Ständemehr meistens bei Vorlagen, die für die Städte wichtiger seien als für das Land, sagt der Berner Politologe Adrian Vatter. «Faktisch haben damit die kleinen Landkantone eine Vetomacht auch bei Themen, die sie materiell weniger betreffen.» Grösser sei aber die indirekte Wirkung des Instruments auf Parlament und Verwaltung: «Manche Vorlagen werden gar nie zur Abstimmungsreife gebracht, weil man weiss, dass sie das Ständemehr nicht erreichen würden – gerade in der Europapolitik.» Als Faustregel gilt unter Politikern: Sicher ist das Ständemehr erst, wenn insgesamt 55 bis 60 Prozent der Stimmbürger einer Vorlage zustimmen.

Es gibt natürlich auch die anderen Beispiele, die zeigen, warum sich trotzdem nicht immer die alten Sonderbundkantone durchsetzen. Die Zweitwohnungsinitiative etwa, die 2012 angenommen wurde und von der die Landkantone unbestritten viel stärker betroffen sind – die aber trotzdem das Ständemehr erreichte. Gleich nach der Abstimmung schlug der Zuger CVP-Nationalrat Gerhard Pfister deshalb vor, das Ständemehr ausser Kraft zu setzen, wenn beispielsweise sechs Kantone eine Vorlage mit über 66 Prozent ablehnten (was bei den Zweitwohnungen der Fall gewesen war).

Von dieser Idee distanzierte sich Pfister allerdings kurz darauf selbst.Sowieso finden sich nicht alle Gewinner des Ständemehrs in den kleinen Ständen der Ost- und Zentralschweiz. Der Kanton Aargau stand jedes Mal, wenn eine Vorlage am Ständemehr scheiterte, auf der Siegerseite. Für die Befürworter der Einbürgerungsabstimmung vom Sonntag heisst das nichts ­Gutes: In Migrationsfragen stimmt der Kanton fast immer konservativ.

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