Herr Tschannen, die SVP beklagt bei der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative einen «Verfassungsbruch». Hat der Bundesrat Verfassungsbruch begangen?

Die Initianten haben den Verfassungsbruch sehenden Auges in Kauf genommen und wohl sogar darauf abgezielt. Jetzt können sie wieder vom «Volkswillen» sprechen, der angeblich missachtet wird. Sie können das Thema bewirtschaften. Die Masseneinwanderungsinitiative verlangt eine Steuerung der Einwanderung mittels Kontingente. Sie verlangt zudem, dass Verträge, die dem zuwiderlaufen, neu verhandelt werden müssen. Für die Neuverhandlung von Verträgen braucht es zwei. Die Initiative sagt aber leider nicht, was passieren soll, wenn die EU nicht neu verhandeln möchte. Es ist auch nicht von einer Kündigung die Rede. Das Problem wird durch die Initiative nicht gelöst.

Müsste man verhindern, dass offensichtlich unrealisierbare Initiativen zur Abstimmung kommen?

Bei kantonalen und kommunalen Initiativen gibt es einen Filter: Sie müssen mit dem Bundesrecht vereinbar sein. Auf Bundesebene gibt es so etwas nicht. Die Schranken sind tief: Einheit von Form und Materie, faktische Durchführbarkeit und Einhaltung der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Zudem gibt es keinen Rechtsschutz, da die Bundesversammlung als politisches Organ in einziger Instanz entscheidet. Bisher sind zig Versuche gescheitert, weitere inhaltliche Schranken einzuführen.

So sagt das Volk aber immer wieder Ja zu Initiativen, die nur bedingt oder gar nicht umsetzbar sind.

Die Frage ist, wann eine Initiative «richtig» umgesetzt ist. Muss der Gesetzgeber tätig werden, steht er im Dilemma: Er muss eine Volksinitiative umsetzen, aber er muss auch die Verfassung insgesamt wahren und völkerrechtliche Verträge beachten. Das begreifen viele Initiativkomitees nicht. Wenn der Gesetzgeber nun versucht zu optimieren, macht er bloss seinen Job.

An welche Initiative denken Sie?

Bei der Verwahrungsinitiative musste der Wortlaut der Initiative «kreativ umgedeutet» werden, damit die Europäische Menschenrechtskonvention nicht verletzt wird. Laut dieser hat ein Verwahrter Anspruch darauf, dass seine Verwahrung periodisch überprüft wird, und zwar nicht nur in Bezug auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse, sondern auch in Bezug auf neue Fakten, welche die Person des Verwahrten betreffen. Letzteres war nicht im Sinn der Initianten.

Nun kommt die sogenannte Selbstbestimmungsinitiative der SVP, die Landesrecht vor Völkerrecht stellen will.

Über diese Initiative möchte ich eigentlich gar nicht reden. Sie ist derart vermurkst, dass man sie auch als Jurist fast nicht versteht.

Sie könnte trotzdem angenommen werden.

Das Narrativ der Initianten wird der Kampf gegen «fremde Richter» sein. Dagegen sind schon die alten Eidgenossen aufgestanden. Ich rege mich manchmal auch über die Richter in Strassburg auf, wenn sie in gewissen Fällen zu weit gehen. Aber alles in allem war Strassburg für die Schweiz nie ein Problem. Die Gegner der Initiative werden auf die Menschenrechte verweisen. Aber so werden sie niemanden hinter dem Ofen hervorlocken.

Was sollten sie stattdessen sagen?

Sie sollten darauf hinweisen, dass die Initiative die Ermächtigung zum systematischen Vertragsbruch ist. Vertragsbruch ist unschweizerisch.

Gehört auch diese Initiative zu denen, die man eigentlich nicht zur Abstimmung bringen dürfte?

Doch, man darf sie zur Abstimmung bringen. Man sollte vielleicht nicht, aber man darf – ja, man muss. Die Initiative mag politischer Unsinn sein, aber sie ist durchführbar. Die Initianten waren ausserdem schlau genug, das zwingende Völkerrecht vorzubehalten. Ich sehe keinen Grund, sie für ungültig zu erklären.

Im Grunde genommen spielt es keine Rolle, ob Initiativen für ungültig erklärt werden oder ob sie angenommen und dann nicht umgesetzt werden können. In beiden Fällen können die Initianten eine «Missachtung des Volkswillens» beklagen.

Ich würde nie von Volkswille sprechen, sondern immer von Volksentscheiden. Das Volk ist kein Lebewesen, sondern ein Staatsorgan. Nun zu Ihrer Frage: Das würde ich nicht sagen. Es ist wesentlich heikler, eine vom Volk angenommene Initiative nicht oder nur in Teilen umzusetzen, als sie im Voraus für ungültig zu erklären. Es gibt nun mal keine verfassungswidrigen Verfassungsinitiativen. Es gibt aber Initiativen, die dem Gebot der Verhältnismässigkeit widersprechen. Werden sie vom Volk angenommen, gilt das Gebot der Verhältnismässigkeit in diesem Punkt nicht. Eine genaue Prüfung jedes Einzelfalls durch ein Gericht ist dann kaum noch möglich.

Sollte es eine bessere juristische Handhabe geben, um Verfassungsinitiativen für ungültig erklären zu können?

Wie gesagt: Der Bundesrat hat das mehrfach probiert. So hätte etwa der Kerngehalt der Grundrechte ausgenommen werden sollen. Aber was ist der Kerngehalt der Grundrechte? Das weiss man nicht immer so genau. Eine Minarett-Initiative hätte damit kaum für ungültig erklärt werden können. Aber ich frage mich auch, was eine solche Schranke für Initiativen bringen würde.

Wo müsste man denn sonst setzen?

Das Hauptproblem ist, dass heute viele Initiativen anders formuliert sind als früher. Früher ging es meist darum, ein generelles Anliegen wie zum Beispiel den Moorschutz in die Verfassung aufzunehmen. In den letzten Jahren wurden Initiativen aber zum Teil derart kategorisch formuliert, dass sich die Juristen und die Gerichte fragen mussten, ob es überhaupt noch eine ausführende Gesetzgebung braucht. Es wird versucht, den demokratisch gewählten Gesetzgeber auszutricksen und ihm Handschellen anzulegen. Das ist eine rechtsstaatliche Todsünde.

Weshalb sollte das eine rechtsstaatliche Todsünde sein?

Es ist nicht die Funktion der Verfassung, die gesamte Rechtsordnung vorwegzunehmen. Initiativkomitees bestehen nicht aus Hellsehern, die alle Probleme der Praxis vorwegnehmen können. Es ist juristisch heikel, solche Initiativen zu lancieren. Aber es ist politisch geschickt. Dem Gesetzgeber werden die Hände derart gebunden, dass es zu ausweglosen Situationen wie bei der Masseneinwanderungsinitiative kommt. Die SVP beherrscht dieses Spiel meisterhaft. Es gibt kaum ein Mittel dagegen.

«Es gibt keine Toleranz gegenüber der Intoleranz.»

Dadurch wird das Initiativrecht unterhöhlt?

Ich staune immer wieder, wie hoch die Erwartungen ans Recht sind, wenn es darum geht, demokratische Prozesse zu steuern. Das geht nur sehr partiell. Es braucht auch den Willen und die Bereitschaft der politischen Akteure, sich an Gepflogenheiten wie zum Beispiel ein grundlegendes Vertrauen in den Gesetzgeber zu halten. Das kann man rechtlich nicht erzwingen.

Das Vertrauen in den Gesetzgeber ist nicht mehr vorhanden?

Es fehlt bisweilen an der Bereitschaft zur Demokratie. Es fehlt bei gewissen Initiativkomitees an der Bereitschaft, sich zurückzunehmen und nicht auf Abbruch zu arbeiten. Wer Initiativen lanciert, die dem Gesetzgeber keinen Spielraum mehr lassen, arbeitet auf Abbruch. Der Gesetzgeber kann gar nicht mehr so handeln, wie es die Initianten erwarten. Ich habe den Eindruck, dass gewisse Initiativkomitees aber just dies beabsichtigen, damit sie den Gesetzgeber im Nachhinein schlechtreden können. Dabei macht der Gesetzgeber bloss seine Arbeit und ist bemüht, die Rechtsordnung einigermassen kohärent zu halten. Es ist ein undemokratisches Verhalten. Man kann es aber mit Mitteln des Rechts nicht unterbinden. Es ist eine Frage des politischen Grundklimas. Das hat auch mit den globalen Entwicklungen zu tun.

In den parlamentarischen Demokratien Europas versuchen die Populisten, die Regierungen direkt zu destabilisieren, und sie verhöhnen das demokratische System. Ist es ein Vorteil der direkten Demokratie in der Schweiz, dass es «bloss» gegen die Volksrechte geht?

Es ist ein grosser Vorteil. Daher würde ich auch keine weiteren inhaltlichen Schranken für Initiativen errichten. Es ist ein vergleichsweise kleines Übel, wenn es Parteien gibt, die von Verfassungsbruch sprechen. Die Volksrechte sind ein Ventil: Man kann Unzufriedene darauf hinweisen, dass es besser ist, Initiativen zu lancieren, statt Molotow-Cocktails zu werfen.

Sie haben gesagt, juristisch gebe es kaum eine Handhabe gegen heikle Volksinitiativen. Was könnte man politisch unternehmen?

Eigentlich müssten Sie das Politologen und Soziologen fragen, aber ich sage es nun trotzdem: Es gibt Globalisierungsverlierer. Manche Vorgänge seit der konservativen Regierung von Margaret Thatcher (1925–2013) in Grossbritannien haben vielen Menschen das Heimatgefühl genommen – eigentlich ein furchtbares Wort. Der Spruch – «Das ist nicht mehr mein Land» – hat nicht bloss mit der Migration zu tun. Aber dieses Gefühl treibt viele Menschen in die Arme von Parteien, die das Thema bewirtschaften.

Wie konnte es so weit kommen?

Die politische Linke hat in den letzten zwanzig Jahren historisch versagt. Sie hat grosse Teile ihrer traditionellen Klientel an die Rechte verloren, weil sie manche Themen, die den Leuten unter den Nägeln brannten, negiert hat. Und jetzt kann sie nur noch reagieren. Es gibt keine linke Antwort auf die Migration. Es gibt keine linke Antwort auf den Islam. Ich werfe den Rechten nicht vor, dass sie das Thema Migration bewirtschaften. Ich werfe den Linken vor, dass sie sich über Jahrzehnte selber belogen haben. Deswegen riskieren wir nun Rückschritte.

Was für Rückschritte?

Bei der Gleichstellung zum Beispiel. In meinem Quartier sehe ich immer wieder Familien mit Migrationshintergrund: Der Mann läuft zwei Meter vor der Frau; sie ist verschleiert und hält zwei Kinder am Arm. Was sagt die politische Linke zu diesem Bild, das sie eigentlich nicht gut heissen kann? Sie hat keine Antwort. Oder was sagt die politische Linke zu Frauen, die sich nachts nicht mehr auf die Grosse Schanze wagen? Man kann jemandem, der Angst hat, nicht einfach sagen, er solle keine Angst haben. Er hat sie nun mal. Wo ist hier die linke Antwort? In Köln waren beim letzten Silvester deutlich weniger Frauen auf dem Platz als vor einem Jahr. Wo bleiben die linken Antworten darauf? Ich wüsste sie gerne.

Haben Sie eine?

Nein. Aber auch als linksgrüner Wähler sage ich: Es gibt keine Toleranz gegenüber der Intoleranz. Das ist für mich eine rote Linie, die nicht überschritten werden darf.

Auch wenn die Intoleranz kulturell bedingt ist?

Ja, auch dann, wenn sie religiös bedingt ist. Hier geht es um den elementaren gesellschaftlichen Zusammenhalt. Es geht um den Gesellschaftsvertrag. Dieser besagt, dass jeder nach seiner Façon leben kann, sofern er die anderen auch in Ruhe lässt. Die Frage ist, ob man auch die Leute in Ruhe lassen soll, die einen nicht in Ruhe liessen, wenn sie denn könnten. Das finde ich nicht. Ich möchte im öffentlichen Raum keine Burkas sehen, auch weil sie ein Sinnbild der Intoleranz sind. Aber das dürften Sie eigentlich gar nicht schreiben.

Sind wir bereits so weit, dass Sie das nicht öffentlich zu sagen wagen?

Dann schreiben Sie es halt. Und man soll mir vorwerfen, dass es widersprüchlich ist, linksgrün zu wählen und die Burka nicht zu tolerieren. Meinetwegen. Ich will den Leuten ins Gesicht schauen können. In einer freiheitlichen Gesellschaft wirkt die Vollverschleierung als Affront, als Zurückweisung, als Bruch elementarer Kommunikationsregeln. Aber klar: Wir haben derzeit noch kein echtes Problem damit. Die Diskussion trägt symbolische Züge. Das macht sie aber nicht überflüssig.

Hatten Sie schon Studierende mit Kopftuch?

Ja, eine. Sie war eine gute Studentin. Sie hat einem direkt in die Augen geschaut und trug das Kopftuch selbstbewusst. Das Kopftuch ist nicht das Problem, auch bei Kindern nicht, wenn sie normal die Schule besuchen. Letzteres ist aber unabdingbar. Wenn eine Gesellschaft abgeschlossene Parallelwelten zulässt, droht sie am Ende ins Nationalistische und Autoritäre zu kippen. Das sollte eine Motivation für die politische Linke sein, auf Themen wie die Migration eine eigenständige Antwort zu finden. Es reicht nicht, zu sagen, die Gesellschaft werde bunter. Diese Geschichte glaubt der Büezer in Bümpliz nicht.