Grabrede für einen Zombie

Die Neue Verwaltungsführung im Kanton Bern sollte Wunderdinge in Sachen Effizienz und Transparenz vollbringen. Die Ziele wurden verfehlt – nun folgt noch die Beerdigung.

Der Papiertiger Neue Verwaltungsführung ist nach längerem Leiden dort gelandet, wo er hingehört: im Abfallkübel.

Der Papiertiger Neue Verwaltungsführung ist nach längerem Leiden dort gelandet, wo er hingehört: im Abfallkübel. Bild: Adrian Moser (Archiv)

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Hoch waren die Erwartungen in den 1990er-Jahren: New Public Management hiess das Zauberwort. Damit würden die verkrusteten Bürokratien zu wirkungsorientierten Dienstleistungszentren aufbrechen. Effizienz, Kosten- und Zeitersparnis, Bürgernähe, Ende der Beamtenmentalität, Flexibilität, Transparenz wurden prophezeit. Alles werde besser, ein wahres Allheilmittel. Wer die Stirne runzelte, galt als Ewiggestriger. Bald getraute sich niemand mehr, den Finger aufzustrecken, weder die Politiker noch wir, die Journalisten. Niemand wollte ein Ewiggestriger sein.

Kein Staatsbegräbnis, bitte

Nun legt der Kanton Bern das Konzept Neue Verwaltungsführung ins Grab. Der Regierungsrat schreibt zwar, er wolle das System verbessern, aber eigentlich ist es eine Beerdigung, denn die Ziele wurden nicht erreicht. Schon 2011 hiess es, dass das Konzept im politischen Alltag «kaum anwendbar» sei. Ein Staatsbegräbnis wäre fehl am Platz, schon seit der Geburt war die NEF ein Zombie – noch einmal lange daran herumdoktern bringt nichts.

Mit den Jahren zeigten sich die Nachteile, die Nebenwirkungen immer deutlicher. Unübersichtlichkeit, ein Wust von Papieren, ein hoher Abstraktionsgrad, der die parlamentarische Kontrolle erschwerte und der Verwaltung mehr Einfluss ermöglichte. Die verquasten Formulierungen und papierenen Begriffe hatten vieles zur Folge, aber kaum eine grössere Bürgernähe.

Die NEF verursachte viel Aufwand und verschliss Ressourcen. Zeitersparnis? Kostenersparnis? Fehlanzeige. Die NEF wurde zum Selbstzweck und generierte eine neue Leerlauf-Bürokratie, zum Beispiel im Bereich Controlling. Der Staat als Unternehmen ist eine Fehlkonstruktion, die Trennung von strategischer und operativer Ebene eine Illusion. Es werde nur Gewinner geben, ausser vielleicht bei den Bürokraten, prophezeiten die Fachleute. Doch am Schluss gab es nur Verlierer – ausser vielleicht bei den Bürokraten.

Die NEF – nur schlecht verankert

Begonnen hatte der Spuk 1996 mit diversen Pilotprojekten, zum Beispiel beim kantonalen Tiefbauamt. Das Amt organisierte zum Abschluss des Pilotprojekts dank angehäuften Bonusgeldern aus der NEF einen 130'000 Franken teuren Mitarbeiteranlass mit leicht bedeckten Sambatänzerinnen, offenbar auch zur «Verankerung des NEF-Gedankens».

2005 erfolgte die flächendeckende Einführung in der Kantonsverwaltung. Auf das Bonus-Malus-System, das muss der Gerechtigkeit halber gesagt werden, verzichtete man, auch wegen des Beispiels Tiefbauamt. Das Parlament, hiess es, solle Leistungen, sogenannte Produkte, bestellen: Sicherheit, Bildung, Abfallbeseitigung, zum Beispiel, Regierung und Verwaltung sollten sich dann darum kümmern.

Unklare Geldströme

Man kann zu Recht sagen, im Budget solle nicht mehr stehen, dass die Abteilung Sowieso im Jahr 2013 den Ankauf eines Gros Bleistifte der Härte 2 zu Notizzwecken plane. Dieser Detaillierungsgrad bringe nichts. Jetzt stehen aber überall in der 700-seitigen Finanzbibel (genannt Voranschlag) kaum aufgeschlüsselte Positionen wie «Kosten aus Pflichtkonsum» oder «durchlaufende Beiträge». Direkte Sach- und Dienstleistungskosten sind in einer Position zusammengefasst. Damit wird letztlich verwedelt, wohin das Geld fliesst, die Einflussnahme wird erschwert. Das Parlament will aber mehr sagen als: «Wir wünschen eine gute Spitalversorgung.» Es will mitentscheiden, wo diese Spitäler stehen und über welches Angebot sie verfügen.

Dank der NEF wurden zahllose Wirkungsziele definiert: Für die rechtlichen Dienstleistungen in der Erziehungsdirektion zum Beispiel soll die Rechtssicherheit garantiert sowie das rechtmässige Handeln der Verwaltung sichergestellt sein. Auch sollen der Rechtsfrieden gewahrt und das Recht fortgebildet werden. Für diese Wirkungsindikatoren 1 bis 4 kommt es auf «Berechenbarkeit, Akzeptanz, Unabhängigkeit» an. Fein ausgedacht und gut gebrüllt.

Doch was steht im Budget 2013 bei all diesen Indikatoren? «Nicht messbar». Und 2011, 2012 sowie im Finanzplan 2014 bis 2016? Überall steht «nicht messbar/non mésurable». Das Beispiel zeigt die Krux: Wie zum Henker misst man die Qualität? Welche Resultate erhält man, wenn die Verwaltung ihre Qualität selber misst? Und was macht das Controlling damit?

«Heissa», rufet Sauerbrot

Bleiben die Kosten für die NEF 2000: Für die breite Einführung waren laut dem damaligen Finanzdirektor Hans Lauri 5,4 Millionen Franken veranschlagt. Was seither alles dazu gekommen ist, kann kaum eruiert werden. Es macht nicht den Anschein, dass die Kantonsverwaltung günstiger geworden wäre.

«Heissa», rufet Sauerbrot, «heissa meine Frau ist tot». So brutal steht es in einer Geschichte von Wilhelm Busch. Sauerbrot macht sich zur Feier des Tages einen Punsch, aber er erstarrt zur Salzsäule, denn seine tot geglaubte Frau steht plötzlich im Türrahmen: Sie war nur scheintot. Liebe Trauergemeinde, hoffen wir, dies sei hier nicht der Fall. NEF 2000 – Ruhe sanft. (Der Bund)

Erstellt: 07.07.2013, 14:11 Uhr

«Die erhoffte Wirkung wurde nicht erzielt»

Die Prinzipien des New Public Management in der Verwaltung sind gescheitert. Gerhard Engel, stellvertretender Generalsekretär in der Finanzdirektion, nimmt Stellung: Von einem Flop könne nicht die Rede sein.

Interview: Marcello Odermatt

Herr Engel, die gestern von der Finanzdirektion publik gemachte Auswertung der Neuen Verwaltungsführung NEF zeigt Schwächen auf. Ziel war eine effizientere und straffere Budgetierung und Finanzplanung. Eingetroffen ist offenbar das Gegenteil. Ist die NEF ein Flop?
Das kann man nicht sagen. Die NEF beinhaltet auch wichtige Verbesserungen. Transparenz und Aussagekraft des kantonalen Haushalts sind grösser geworden. Früher bestand das Budget aus über 3000 einzelnen Budgetpositionen. Das Kantonsparlament diskutierte quasi über jeden einzelnen Posten. Gar das Büromaterial der Steuerverwaltung war aufgelistet. Mit der NEF wurden Einzelpositionen in 90 Produktegruppen gebündelt mit einem Globalbudget. Die Übersicht ist grösser. Früher war auch nicht klar, welche Aufgaben mit den Budgetmitteln erbracht werden. Aber ja, insgesamt wurde die erhoffte Wirkung nicht erzielt.

Welche Erwartungen bestanden?
Das Ziel war: Der Kanton erfüllt seine Aufgaben nicht primär durch die Zuteilung von Budgetmitteln, sondern durch die Festlegung von Leistungs- und Wirkungszielen. Das hat sich auf allen Stufen nicht durchgesetzt.

Ein Beispiel?
Die Produktegruppe Polizei beinhaltete als Kriterien etwa das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung, die Abnahme der Unfälle mit Personenschaden und die Abnahme von Straftaten. Die NEF hätte nun zum Ziel gehabt, dass Kantonsparlament und Regierung primär über diese Ziele, nicht über die für die Polizei beanspruchten finanziellen Mittel diskutiert hätten. Doch das ist nicht geschehen.

Stattdessen ist was passiert?
Stattdessen wurde weiterhin primär über Finanzen diskutiert, nicht über die Leistungsziele bei den einzelnen Aufgaben. Die Ziele wurden zwar definiert. Ganze Bücher wurden gefüllt. Doch weder Regierung noch Grosser Rat konnten damit etwas anfangen. Stets standen die Finanzen im Vordergrund. Nie die konkrete Leistung oder die erhoffte Wirkung. War der Grosse Rat mit einer Produktegruppe nicht zufrieden, entschied er nicht, diese oder jene Leistung müsse geändert werden, sondern er beschloss schlicht einen Betrag, den es bei der Produktegruppe einzusparen gilt.

Also ist das in den 1990er-, 2000er-Jahren hochgelobte New Public Management doch nicht so toll?
Mit Ernüchterung muss man dies feststellen, ja. Das geht anderen Kantonen auch so. Die Leistungssteuerung funktioniert nicht, wie man es sich erhofft hat. Vielleicht eignet sich das schweizerische System nicht dafür. Das Parlament will mit konkreten Beschlüssen steuern, nicht mit abstrakten Zielen.

Dann könnte man also zum alten System zurückkehren?
Nein. Wie gesagt, es hat auch Vorteile. Über die Kosten eines einzelnen Bleistifts einer Verwaltungseinheit will wohl niemand mehr diskutieren.

Was also soll nun mit der geplanten Gesetzesänderung geschehen?
Auf die aufwendige Definition von Leistungen und Wirkungszielen soll verzichtet werden. Sie sollen durch allgemein verständliche Leistungsinformationen ersetzt werden. Beispielsweise werden bei der Volksschule nicht mehr Ziele festgeschrieben, sondern es wird über die Anzahl der Schülerinnen und Schüler, die Anzahl Klassen oder die durchschnittlichen Klassengrössen informiert. Die Produktegruppen und die Globalbudgets bleiben. Wir reduzieren die Produktegruppen von 90 auf rund 60. Damit wird die Dienstleistungspalette des Kantons übersichtlicher.

Auch wollen Sie aber neu den Produktegruppen wieder Untergruppen zuordnen, über die der Grosse Rat dann doch diskutieren kann.
Ja, dies entspricht einem Wunsch der Finanzkommission und der Parteien. Beispielsweise umfasst die Produktegruppe Spitalversorgung mit einem Globalbudget von über einer Milliarde Franken pro Jahr heute vier Teilbereiche – Akutversorgung, Rehabilitation, Aus- und Weiterbildung, Rettungswesen. Bisher konnte der Grosse Rat nur über den Saldo der Produktegruppe befinden. Neu wird er direkt bei diesen Untergruppen Änderungen anbringen können.

Das heisst, der Grosse Rat muss künftig genauer sagen, wo er sparen will, wenn ihm ein Bereich als Ganzes nicht so passt?
Nicht unbedingt. Er hat aber neu beide Möglichkeiten.

Damit bekommt der Grosse Rat mehr Einfluss?
Das schon, ja. Aber ich denke nicht, dass es zu einer Flut von Detailsteuerungen kommen wird.

Aber es ist doch ein leichter Schritt zurück zum früheren System?
Ja. Aber vom früheren System sind wir immer noch weit entfernt.

Wie viel hat die Neue Verwaltungsführung gekostet? Hat sie Einsparungen oder Mehrkosten gebracht?
Ob die NEF zu Mehrkosten oder Einsparungen geführt hat, lässt sich nicht beantworten. Die Kosten sind nicht abschätzbar, da es sich um einen verwaltungsinternen Ablauf handelt. Ein solcher Prozess lässt sich auch nicht messen.

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