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«Stärke des bilateralen Weges»

EDA-Staatssekretär Michael Ambühl erklärt im «Bund»-Gespräch, unter welchen Umständen ein EU-Beitritt zu diskutieren wäre.

«Bund»:Vor 16 Jahren waren Sie in Brüssel in den Verhandlungen über das Landverkehrsabkommen engagiert. Was hat sich seither in den Beziehungen der Schweiz mit der EU verändert?

Michael Ambühl: Die Verhandlungsmechanik und -psychologie ist die gleiche. Aber auf EU-Seite sind für die Schweiz zwei Veränderungen wesentlich: Zum einen ist die EU grösser geworden. 1993 hatte sie 12, heute 27 Mitglieder. Zum anderen besteht die EU heute ausgeprägter auf der unveränderten Übernahme ihres Rechts.

Seit dem EWR führen Schweizer Diplomaten fast ständig Gespräche über neue oder aufzudatierende Verträge. Man kennt sich . . .

Man kennt die Probleme der anderen. Das erleichtert die Beziehungen. Der bilaterale Weg der Schweiz, der einer anderen Logik folgt als der Integrationsprozess im Rahmen der EU, ist heute in Brüssel weitgehend akzeptiert. Ein wichtiger Grund dafür ist die Tatsache, dass wir in den letzten Jahren alle Volksabstimmungen gewonnen haben. Wir haben geleistet, was wir versprochen haben. Man darf etwas schmunzelnd sagen: In der Schweiz hat das Volk öfter Ja zu Europa gesagt als in irgendeinem EU-Land. Juristisch ging es zwar in den letzten Abstimmungen in Frankreich, den Niederlanden, Irland und der Schweiz nicht um die gleichen Themen. Aber die Auseinandersetzungen drehten sich um genau gleiche Fragen: z.B. um Job- und Lohnsicherheit im immer grösseren offenen Arbeitsmarkt.

Kritiker stellen fest, aus den im Jahr 2000 vom Volk genehmigten bilateralen Abkommen entstehe ein immer dichteres Integrationsnetz.

Dass in den letzten Jahren neue Abkommen ausgehandelt wurden und dass dieser Prozess z.B. in den Bereichen Energiemarkt, Agrarfreihandel oder Zinsbesteuerung fortgesetzt werden soll, zeigt eine Stärke und nicht eine Schwäche des bilateralen Weges. Das System ist fähig, mit der Realität Schritt zu halten. Faktisch ist die Schweiz heute mit der EU sehr eng verbunden. In einigen Bereichen mehr als die meisten EU-Länder unter sich. Pro Tag gehen Güter und Dienstleistungen für eine Milliarde Franken über die Grenze. Im Personenverkehr werden pro Tag 700 000 Grenzübertritte gezählt. Die EU ist für die Schweiz die wichtigste Handelspartnerin. Sie rangiert in der Grössenordnung von China und Russland. In der Schweiz leben 900 000 EU-Bürger, mehr als in den zwei kleinsten EU-Ländern zusammen. Angesichts dieser extrem engen und dynamischen Verflechtung ist klar, dass es immer neue Fragen zu regeln gibt.

Das bilaterale Netz, so wird argumentiert, enge die Handlungsfreiheit des Landes ein. Wir dürften über Verträge abstimmen, aber nie Nein sagen, weil wir sonst – alles oder nichts – aus dem ganzen Vertragssystem ausgestossen würden.

Das ist nicht richtig. Der bilaterale Weg ist ein Mix von Pflichten und Rechten. Wo wir an den Binnenmarkt angedockt sind, ist unser Bewegungsspielraum in der Tat eingeschränkt. Übereinstimmendes Ziel der EU und der Schweiz sind dort im ganzen Gebiet einheitliche Marktzugangsregeln, um eine Diskriminierung beim gegenseitigen Marktzugang zu vermeiden. Wenn ein Land in einem Bereich ausschert, dann bringt ihm das deutliche wirtschaftliche Nachteile. Ein Nein in der Abstimmung über die Freizügigkeit im Februar dieses Jahres wäre ein grosses Problem gewesen: Hätte die Schweiz die Weiterführung und Ausdehnung dieses Abkommens abgelehnt, so hätte das neben der Kündigung der Personenfreizügigkeit gleich auch noch den Wegfall des gesamten Vertragspakets der Bilateralen I bedeutet, weil diese Abkommen juristisch untereinander verknüpft sind .

Das bringt praktisch einen weitgehenden Anpassungszwang.

Wo es nicht um den Binnenmarkt geht, haben wir mehr Freiraum. Bei den biometrischen Pässen zum Beispiel, die eine Weiterentwicklung der Schengen-Dublin-Verträge darstellen, hätte ein Nein der Schweiz nicht unbedingt zum Verlust dieser Abkommen geführt. Und schliesslich ist die Schweiz nach wie vor in sehr vielen Bereichen nicht ins EU-Recht eingebunden. In der Währungs-, Wirtschafts-, Aussenhandels- und Aussenpolitik gegenüber Drittländern, in der Sozial- und Agrarpolitik und – trotz dem gegenwärtigen Konflikt über die internationale Bekämpfung von Steuerhinterziehung – auch in fast allen Fragen der Steuerpolitik verfügen wir über Handlungsspielraum. Im Übrigen: Wenn man denkt, ein EU-Beitritt würde das Problem der Rechtsübernahme lösen, dann ist das eine heikle Argumentation: Der vom EU-Recht bestimmte Bereich wäre dann noch wesentlich grösser als heute.

Aber als EU-Mitglied könnte die Schweiz bei neuen Integrationsschritten und der Weiterentwicklung des Rechts mitbestimmen.

Das stimmt. Tatsache ist aber, dass mit jedem neuen Mitglied der Einfluss jedes Einzelnen polit-arithmetisch abnimmt. Das gilt für die Grossen. Und für Kleine. Mit aktiver Interessenvertretung in themenbezogenen Allianzen könnte der Einfluss zwar verbessert werden. Ein einzelnes Land kann diese Schicksalsgemeinschaft aber nicht in eine von den anderen nicht gewollte Richtung lenken. Grundsätzlich gibt es zwei Möglichkeiten: Entweder als eines von bald 30 Mitgliedern mitbestimmen und akzeptieren, dass man EU-Regeln auch anwenden muss, wenn man überstimmt wurde. Oder als Nicht-Mitglied gemeinsame Probleme mit bilateralen Verträgen regeln, die dazu führen, dass man bei Weiterentwicklungen keine Mitbestimmung hat. Negativ zugespitzt ist abzuwägen zwischen der Gefahr einer Minorisierung innerhalb und einer Satellisierung ausserhalb der EU. Positiv formuliert geht es um einen Vergleich zwischen mehr Mitbestimmung als EU-Mitglied und mehr Bereichen der Autonomie als Nicht-EU-Mitglied.

Während die Politik über neue Abkommen streitet, läuft hinter dem Vorhang eine umfangreiche Anpassung bestehender Verträge an neues EU-Recht. Stichwort: pseudo-autonomer Nachvollzug.

In der Schweiz läuft nichts hinter den Kulissen. Rechtsanpassungen finden nur statt, wenn sie entsprechend den verfassungsmässigen Zuständigkeiten vom Bundesrat, Parlament oder Volk genehmigt sind. Das Problem der Anpassung von Abkommen an neue Realitäten ist nicht neu. Auch früher sind solche Abkommen immer wieder neuen Gegebenheiten angepasst worden. In einzelnen jüngeren bilateralen Verträgen wurden die Entwicklungsmöglichkeiten aber verfeinert. In Verträgen wie Schengen/Dublin oder dem revidierten Güterkontrollabkommen ist etwa ein Mitwirkungsrecht der Schweiz bei Entwicklungen des EU-Acquis vorgesehen. Es stimmt aber, dass die EU stärker als früher darauf drängt, dass ihr Recht im Gleichschritt übernommen wird. Der Vorwurf, es gebe da für die Schweiz nur «copy-paste», blendet einen Teil der Realität aus: die Möglichkeit der Mitwirkung.

Solche Probleme, zum Beispiel mit dem Bankgeheimnis, hätten wir als EU-Mitglied nicht.

Stimmt. Aber nur darum, weil wir unsere Regeln beim EU-Beitritt hätten aufgeben müssen. Und zwar ganz im Sinne des EU-Rechts. Da stellt sich die Frage der Redlichkeit: Man kann nicht auf der einen Seite den EU-Beitritt verlangen, aber regelmässig Widerstand leisten, wenn es um einen Schritt der Anpassung ans Recht der EU geht.

Wie geht das weiter? Auf der einen Seite die, die endlich in die EU wollen. Auf der anderen jene, die noch an einen souveränen Alleingang glauben. Und jetzt Klagen, der bilaterale Mittelweg führe in quasi koloniale Abhängigkeit.

Der Bundesrat ist der Meinung, im jetzigen Zeitpunkt sei der bilaterale Weg einer massgeschneiderten Integration richtig. Wir docken in bestimmten Bereichen an die EU an und erreichen so, was für uns wichtig ist: Marktzugang und Rechtssicherheit. Verzichten müssen wir auf Mitentscheidungsrechte. Wir erhalten nur ein Mitgestaltungsrecht. Dafür bleibt uns in den anderen Bereichen politischer Freiraum. Zur Zeit spricht die Güterabwägung nach Ansicht des Bundesrates für den bilateralen Weg.

Wie lange noch?

Die Kosten-Nutzen-Rechnung wird ständig neu geprüft. In absehbarer Zeit wird der Bundesrat dazu parlamentarische Vorstösse beantworten. Im Europabericht 2006 hatte er für die Fortsetzbarkeit des bilateralen Weges drei Voraussetzungen formuliert. Erstens: ein genügender Grad an Mitentscheidung im Rahmen der bilateralen Verträge und Handlungsspielraum für eigene Politiken. Zweitens: Bereitschaft der EU, weiterhin sektorielle Abkommen abzuschliessen. Drittens: wirtschaftliche Rahmenbedingungen, die sich nicht zum Nachteil der Schweiz verändern. Der Bundesrat stellte fest, dass die Schweiz die Gewährleistung dieser Rahmenbedingungen nur bedingt beeinflussen kann. Wenn es zum Beispiel der Nationalbank nicht mehr gelänge, den Kurs des Frankens in für die Exportwirtschaft tragbaren Bahnen zu halten, könnte die Kosten-Nutzen-Rechnung des bilateralen Weges ausserhalb der EU und des Euro-Verbundes auch einmal anders aussehen. (Der Bund)

Erstellt: 19.08.2009, 09:09 Uhr

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